planning in het overheidsbestuur
Staten ontwikkelde begrip PPBS (Plan-
ning-Programming-Budgetting-System),
in Nederland wel als GGBS (Geïnte-
greerd-Gemeentelijk-Bestuurs-Systeem)
aangeduid 2). PPBS veronderstelt een
andere wijze van benadering der pro
blematiek, namelijk door het denken
eerder in doelstellingen dan in taken
en door ,,het rationaliseren van de be
sluitvorming bij het openbare bestuur".
Eerst iets over die doelstellingen. Aan
algemene doelstellingen heeft men voor
het formuleren van een overheidsbeleid
op zichzelf nog niet zoveel. Algemene
doelstellingen plegen dan ook te wor
den omgezet in zogenaamde afgeleide
of sub-doelstellingen, die op hun beurt
in concrete programmapunten
worden vertaald. Een voorbeeld: als
algemene doelstelling van overheids
beleid op lokaal niveau zou geformu
leerd kunnen worden (er zijn natuurlijk
25 of 50 andere mogelijkheden): het be
werkstelligen van een veilig en gezond
leefklimaat, waarin de bevolking zich
optimaal kan ontplooien3). Een afge
leide doelstelling zou kunnen zijn het
verkrijgen van een gezond leefklimaat
door een actief milieubeleid. Deze afge
leide doelstelling kan worden uitgewerkt
in (onder meer) de aanstelling van nieu
we reinigingscontroleurs in bepaalde
jaren. Deze voorbeelden zijn met vele
andere aan te vullen. Bijvoorbeeld, af
geleide doelstelling: goede en betaal
bare huisvesting in aantrekkelijke om
geving, concreet programmapunt (on
der meer): het bouwen van zoveel wo
ningen.
De voorbeelden zijn aan de gemeente
lijke sfeer ontleend. Op ander, bijvoor
beeld rijks-, niveau kan men mutatis mu
tandis hetzelfde doen.
Maar natuurlijk zijn wij er daarmee niet,
eigenlijk zijn wij dan nog niet verder
dan waarin menig beleidsnota blijft ste
ken (zouden die beleidsnota's om die
reden zo zelden de goede follow-up krij
gen die zij verdienen?). Van het formu
leren van doelstellingen naar planning
is bepaald meer dan één stap.
Laten wij daarom eerst proberen een
beeld van het planningsproces te krij
gen. Op gemeentelijk niveau zijn de ge
dachten daarover het meest ontwikkeld.
Zéér globaal laat dit proces zich als
volgt omschrijven:
1. Eerst worden de nodige gegevens
verzameld, onder meer die welke op
toekomstige ontwikkelingen betrek
king hebben: bevolkingsontwikke
ling, werkgelegenheid enz.
2. De doelstellingen worden voor een
bepaalde planningsperiode gefor
muleerd, van algemene via afgelei
de doelstellingen uitmondend in pro
grammapunten, met daaraan toe te
kennen prioriteiten.
3. De middelen in de zin van finan
ciële middelen, maar ook personele
en ruimtelijke capaciteiten nodig
voor de verwezenlijking der ver
schillende programmapunten wor
den bepaald.
4. De gedurende de planningstermijn
ter beschikking komende middelen
zie onder 3 worden bepaald,
bijvoorbeeld voor gemeenten de
uitkeringen uit het gemeentefonds,
belastingopbrengsten, winstuit
keringen uit nutsbedrijven enz.
5. De onder 4 bedoelde middelen wor
den geconfronteerd met die bedoeld
onder 3, en er wordt een keuze ge
maakt van wat er aan programma
punten binnen het kader van de ter
beschikking komende middelen te
verwezenlijken is, of anders gezegd:
de relatief schaarse middelen
worden aan de daarvoor in aan
merking komende programmapun
ten toegewezen.
6. Daarna volgen uitvoeringsplanning
en evaluatie.
De punten 1 tot en met 3 worden wel
genoemd de strategische of kwalitatie
ve fase van het planningsproces, de
punten 4 en 5 de tactische of kwantita
tieve fase. Om een goed plan te kunnen
opstellen moeten die twee niet alleen
onderscheiden, maar ook gescheiden
gehouden worden: in de strategische
fase mogen geen projekten wegens ver
meend gebrek aan financiën sneuvelen,
pas in de taktische fase is een all-round
afweging mogelijk. Men bevindt zich dan
midden in de „integrale" planning (in
tegenstelling tot de sector- of facet
planning), en beschikt dan over het in
strumentarium dat althans in theo
rie onze denkbeeldige gemeente A
uit haar pijnlijke dilemma's moet verlos
sen en in staat moet stellen een zinnige
keuze te maken uit de veelheid van ur
genties die op haar afstormen.
Het zal duidelijk zijn dat het bovenstaan
de een sterk vereenvoudigde, schema
tische weergave van het planningsge-
beuren vormt. En dat er tal van pro
blemen zijn waaraan wij thans moeten
voorbij gaan en waarvoor trouwens nog
geen perfecte oplossingen bestaan. Hoe
moet men bijvoorbeeld in het kader van
de afweging de sociale baten van be
paalde projecten meten? Hoe kan een
gemeente een betrouwbare prognose
van haar inkomsten maken als zij in
het ongewisse verkeert over de uit
keringen uit het gemeentefonds, en de
toekomstige baten van de nuts
bedrijven door dreigende prijsbeheer-
singsmaatregelen onzeker zijn? Hoe
kan men betrouwbare subsidie-prog
noses maken? Wie over allerlei vragen
meer wil weten leze de onder noten
1 en 2 genoemde publicaties.
Nu zijn er allerlei bezwaren die tegen
planning worden ingebracht, bezwaren
deels van tactische of practische aard.
deels van meer principiële aard.
Om met de laatste te beginnen: er is
wel in twijfel getrokken 4) of het eigen
lijk wel mogelijk, ja zelfs wenselijk, is
een systeem te verwezenlijken dat greep
geeft op het toekomstig gebeuren. De
toekomstige werkelijkheid is zo onvoor
spelbaar of zelfs onvoorstelbaar dat elk
systeem dat de toekomst wil dwingen in
vooraf min of meer bepaalde banen tot
mislukking gedoemd zou zijn. (PPBS zou
volgens sommigen in de V.S. zijn falen
al hebben bewezen). De wens tot be
heersing van de toekomst zou type
rend zijn voor het westerse cultuurpa
troon; onthouding van ingrijpen en dus
van beheersing zou soms te prefereren
zijn. Wie kan, aldus nog steeds deze
critici, zeggen wat de mens over 10, 15
jaar denkt, wat hij dan belangrijk vindt
en wat onbelangrijk? Welke methode,
bedacht om de toekomst te „plannen'
zal aan het gevaar ontkomen dat ver
anderingen die niet in het systeem pas
sen er als het ware buitengesloten
worden?
Het is goed dat zo de betrekkelijkheid
van planning wordt beklemtoond. Er
kenning van die betrekkelijkheid dwingt
vermoedelijk tot de conclusie dat de
nodige veiligheden in het plannings
systeem moeten worden ingebouwd,
zoals het regelmatig herzien of bijstel
len (zogenaamde revolving planning
en het aanbrengen van voldoende finan
cieel elastiek, zodat de planning flexibel
blijft. Voorts zal de planningstermijn
niet te lang genomen moeten worden
Hoe lang, blijft altijd een wat arbitraire
