IN HOEVERRE IS DE OVERHEID DAAD
WERKELIJK IN STAAT FEITELIJKE
ONTWIKKELINGEN TE BEÏNVLOEDEN
dr. J. H. P. Paelinck
hoogleraar staathuishoud
kunde, in het bijzonder
in de ruimtelijke economie
1. Inleiding
Nu er al enige jaren sprake is van de
noodzaak van reorganisatie van het bin
nenlandse bestuur in Nederland 1) en de
discussies over de Verstedelijkingsnota
op gang zijn gekomen, is een korte over
weging over de doelmatigheid van het
beleid van lagere openbare besturen,
vooral op een dag als deze, op haar
plaats.
Het zij in deze inleiding scherp gesteld:
doelmatigheid van beleid blijft nog
steeds een object voor verder onderzoek
2), en van een geïntegreerde bestuursla-
gentheorie is nog nauwelijks sprake 3).
Vandaar het verkennende en provoca
tieve van deze uiteenzetting, met alle im
perfecties van dien.
2. Maatregelen
Het invoeren van een paar categorieën
begrippen kan ons behulpzaam zijn bij
het behandelen van de materie.
Het eerste onderscheid dat dient te wor
den gemaakt heeft betrekking op de aard
van de invloed van politiek-admini-
stratieve maatregelen op het maat
schappelijke (sociaal-economische, fami
liale) leven. Maatregelen door de over
heid genomen kunnen stimulerend be
doeld zijn 4) bijv. ten aanzien van be
paalde ontwikkelingen in het bedrijfsle
ven; zij kunnen neutraal bedoeld zijn (het
beroemde „laissez faire, laissez passer")
en zij kunnen in hun bedoeling afrem
mend (verbiedend, oriënterend) zijn.
Voorbeelden uit het economische leven
liggen voor het grijpen; wij vermelden
slechts twee extremen: de investerings
premieregeling en het selectieve investe
ringsbeleid. Dat de drie categorieën
moeilijk eenduidig kunnen worden gede
finieerd is bijna een gemeenplaats; men
denke maar even aan een begrip als een
„neutraal" fiscaal klimaat Verder kun
nen afremmende maatregelen stimule
rend voor andere aspecten zijn bedoeld:
het SIB met betrekking tot de buitenrand-
stedelijke gebieden is hiervan een voor
beeld.
Een tweede, ook welbekend, aspect van
de administratieve interventie, is het min
of meer centralistische karakter van een
maatregel, bezien in het kader van de be
staande hiërarchische structuur. In het
klassieke staatkundige systeem met drie
bestuurslagen onderscheidt men tradi
tioneel de centrale, de provinciale en de
gemeentelijke overheden, met hun ver
schillende bevoegdheden. Kon het hier
bij blijven, dan zou de problematiek nog
betrekkelijk eenvoudig zijn; in werkelijk
heid echter is er geen unieke centrale
overheid, en zijn er geen unieke provin
ciale en gemeentelijke besturen: elk van
hen is weer functioneel gespecialiseerd
in die zin dat verschillende departemen
ten verschillende overheidsfuncties be
heren: infrastructuur, verkeer en vervoer,
economische ontwikkeling, financiën
enz. Men ziet hier het beeld al multidi-
mensioneel, kubusvormig worden: types
maatregelen, hiërarchische niveaus van
beleidsvorming en -uitvoering, functio
nele specialisaties doorkruisen elkaar.
En daarbij blijft het niet. Maatregelen kan
men weer onderscheiden in strategische,
tactische en beherende, al naar gelang
van hun reikwijdte c.q. frequentie; men
kan namelijk aannemen dat hoe door
dringender een maatregel uitvalt, dus
hoe groter zijn reikwijdte is, hoe minder
frequent hij meestal ook zal worden ge
nomen. Ook vermoedt men al dat er een
zeker verband bestaat tussen het hier be
sproken aspect en een relevante be
stuurslaag: de meer frequente beleids
maatregelen zullen meestal aan lagere
overheden worden gedelegeerd, hoewel
dat niet altijd noodzakelijk het geval be
hoeft te zijn, getuige de kantonrechters
en de dagelijkse militaire oefeningen 5).
Uiteindelijk zal er ook een verband be
staan met de reikwijdte in de tijd: strate
gische maatregelen zullen meestal op
langetermijnzijn, tactischeen beherende
op middellange en korte termijn.
Het laatste belangrijke aspect is dat van
de financiering van voorgenomen be
leidsmaatregelen; hier wordt het beeld
nog verder verdoezeld. Men kan nu wel
correlaties- wolkachtige of nevelachtige
verbanden verzinnen tussen het stimu
lerende, neutrale of afremmende karak
tervan een maatregel en de relatieve kos
ten ervan, maar het verband met de fre
quentie wordt minder duidelijk, en de fi
nanciering van lager en hoger in de ad
ministratieve hiërarchie geplaatste orga
nen is een probleem van staatkundige in
richting. Hiermede zijn wij nu definitiefin
de n-dimensionale ruimte doorgedron
gen en kunnen er nog slechts partiële
beelden worden vertoond.
3. Een paar doorsneden
De eerste belangrijke doorsnede is die
van een BN-vlak (bedoelingniveau); tabel
1, waarin maatregelen van verschillende
aard alsmede de diverse bestuursni
veaus zijn onderscheiden, geeft hiervan
een beeld.
Bedenkt men dat maatregelen in meer
cellen tegelijk kunnen worden genomen,
dan blijkt onmiddellijk spanning op de
diagonalen van het vierkant: men neme
als voorbeeld het afremmende beleid van
decentrale overheid samen met stimule
rende beleidsdoeleinden van een ge
meentelijke overheid, of een stimulerend
bedoeld beleid van de centrale overheid
dat op een afremmende bedoeling van
lagere overheden stuit (zonder dat deze
laatste dat misschien expliciet willen
De problematiek wordt geïllustreerd door
de situatie waarin gemeentebesturen
zich kunnen bevinden die, hoewel het SIB
op hun grondgebied van toepassing is,
toch de snelle expansie van het economi
sche leven op dat grondgebied willen be
vorderen.
De volgende tabel is ook bijzonder illus
tratief.
Ditmaal leiden de „primitieve" getallen
(3, 5, 7) tot spanningen, indien men aan
neemt dat „strategische maatregelen"
een flink gevulde beurs veronderstellen;
maar ook het „beheren" van bepaalde
verkregen ontwikkelingsniveaus kan wel
eens niet goedkoop uitvallen (openbaar
Tabel 1
--^Bestuursniveau
Maatregel
Centraal
Provinciaal
Gemeentelijk
Stimulerend
1
2
3
Neutraal
4
5
6
Afremmend
7
8
9
