INTEGRAAL EN/OF FUNKTIONEEL A J' Ka'and
BESTUUR, EEN AFWEGING van zeeland
Hdgedeputeerde staten
Hetfunktionele bestuur iseen zeer wezen
lijkonderdeel van de structuur, die de
overheid ten dienste staat om haar func
tie in de samenleving uit te oefenen.
De kenmerken van deze bestuursvorm
zijn: sterke taakgerichtheid, relatief grote
deskundigheid, flexibiliteit, efficiency en
effectiviteit. Voor problemen, die in kwali
tatieve zin grote inzet en bestuurskracht
vereisen, kan functioneel bestuur de aan
gewezen weg zijn.
De democratische controle op het funk-
tioneel bestuur kan tot zijn recht komen.
Op het laagste bestuursniveau kan funk-
tioneel bestuur een mogelijkheid vormen
om meer burgers bij het bestuur te be
trekken en derhalve de spreiding van
macht te effectueren.
Alvorens te gaan discussieren over inte
graal of fuktioneel bestuur, lijkt mij goed
eerst de vraag te beantwoorden waartoe
het bestuur geroepen is. In onze tijd is er
onder allerlei omstandigheden en in ve
lerlei situaties de intrigerende vraag aan
de orde: Wat is de doelstelling van het
bestuur. Als wij hierop een antwoord ge
ven, dan gebeurt dat onder de vooron
derstelling dat de overheid een taak heeft
in de samenleving en daarvoor het insti
tuut van 'besturen' hanteert.
Er is uitgebreid te discussiëren over de
vraag welke de overheidstaak is en in
hoeverre men als burger 'bestuurd' dient
te worden.
We laten dat nu buiten beschouwing.
Zowel integraal als functioneel bestuur
heeft een doelstelling. Die doelstelling
wisselt met de tijden, althans omvat
steeds meer. Met name komt dat tot uit
drukking bij het integrale bestuur.
Het gaat niet meer alleen om 'de Admini
stratie', ordescheppen en gezag handha
ven.
Er is een overheidstaak ontstaan die ge
richt is op dienstverlening aan de burger
èn die probeert een greep te krijgen op
allerlei maatschappelijk gebeuren.
Ook hier zou lang te discussiëren zijn over
de vraag of de burger zowel individueel
als verenigd in particulier initiatief altijd
wel zo gelukkig is met het sturen, het be
stuur, 'het pogen greep te krijgen op' van
de overheid. Gerede twijfel is zeer wel
denkbaar.
Ik zou willen stellen dat besturen heden
ten dage is, het scheppen van een situatie
in een samenleving, waarbij evenwicht
gevonden wordt tussen de collectieve en
individuele belangen van de burgers.
Onmiddelijk volgt de vraag: hoe bereik je
dat? Wat zijn de middelen om je doelstel
ling te verwezenlijken?
In het algemeen is het antwoord door het
creëren van bestuursleden, bekleed met
macht, dat wil zeggen de bevoegdheid
om beslissingente nemen, die de burgers
binden.
Deze bestuurseenheden kunnen dan
voorkomen uit particuliere initiatieven,
sectoraal, dus functioneel gericht, ofwel
overheidsinitiatieven.
Ten aanzien van particuliere initiatieven
noem ik onder andere de sector Volksge
zondheid en Kinderbescherming, maar
ook de woningbouwcorporatie. Steu
nend op de wet dan wel later binnen de
wet gekanaliseerd hebben we hier op ve
lerlei terrein functioneel bestuur waar
voortreffelijke resultaten mee bereikt zijn
en waarbij tallozen zich hebben ingezet,
vaak belangeloos, zowel vanuit het dia
conaat als vanuit de vakbeweging. Maar
ook individuele burgers zonder 'achter
ban' zetten zich vaak volledig in.
Ook nu is er- in velerlei vorm gebied in
allerlei wetten, een functioneel bestuur
van grote omvang. Ik noem dat een verrij
king van ons bestel en een gelukkige
spreiding van macht waardoor vele bur
gers meedoen en verantwoordelijkheid
dragen.
Toch is het functionele bestuur vandaag
onderhevig aan kritiek en lijkt het inte
grale bestuur het één en het al. Maar is dat
wel zo?
Ik stel voorop dat de meest democrati
sche bestuursvorm de volksvergadering
is.
Daarvan afgeleid hebben wij de represen
tatieve democratie, gekozen mensen, die
het vertrouwen van de bevolking hebben,
althans menen dat te hebben.
Hier begint onze problematiek.
Het is praktisch niette verwezenlijken om
voor een gebied als het land, de provincie
of de gemeente te volstaan met één be
stuurslichaam, waar alle zaken aan de
orde komen. Alle zaken dus die meespre
ken in dat zoeken naar evenwicht tussen
collectieve en individuele belangen van
de burgers.
Wij hebben gekozen voor het systeem
van de decentralisatie enerzijds be
paalde belangen worden aan lagere li
chamen overgelaten - en functioneel be
stuur anderzijds. In zoverre is er bestuur
lijk gezien al een concessie gedaan in de
eenheid van het beleid en worden er pro
blemen opgeroepen ten aanzien van het
beleid van hogere en lagere bestuur
seenheden.
Het functionele bestuur begint al op rijks
niveau: Nederlandse Spoorwegen,
D.S.M. (staatsmijn), Post Telegraaf Tele
foon zij het dat dit dan nog een 'dienst' is,
maar ook nu Nehem - Noordelijke Ont-
wikkelings Maatschappij.
Specifieke taken worden opgedragen aan
speciale organen. Ook op provinciaal ni
veau zien we hetzelfde verschijnsel: van
oudsher electriciteitsproductie, soms ook
distributie, in meerdere of mindere mate
gasvoorziening, watervoorziening al dan
niet in samenwerking met gemeenten.
Maar ook recreatieschappen, industrie
schappen en sinds enige tijd ook haven
schappen worden gecreëerd, een taak en
bevoegdheden toegekend die altijd sec
toraal en regionaal begrensd zijn. Vaak
werken de twee bestuurslagen samen,
provincie, gemeenten, soms ook de drie;
Rijk, Provincie en Gemeenten, zodat de
verticale integratie van het overheidsbe
leid, maximaal tot uitdrukking worden
gebracht. Hoewel in beginsel in onze ge
decentraliseerde bestuursvorm integraal
bestuur primair is, constateer ik op alle
niveau's functioneel, sectoraal bestuur.
Vooral met het oog op de effectiviteit van
het bestuur zijn er lichamen in het leven
geroepen met een speciale taak, de func
tionele bestuursvormen.
Voorbeelden: een overbekend voor
beeld: Tennesse Valley Authority; ik
noemde al: havenschappen; maar ook:
Noordelijke Ontwikkelings Maatschappij
en Nehem. En op geheel ander terrein:
Gemeenschappelijke regeling muziek
school.
De vraag is nu in welke gevallen is het
raadzaam af te wijken van de algemene -
integrale - bestuursvorm?
Bij de keuze van een bestuursvorm gaat
het in wezen om de accenten die de voor
rang moeten krijgen. Steeds is er een
spanning tussen kwaliteit van het bestuur
en verwezenlijking van het democratisch
ideaal.
Slagvaardigheid, efficiency, bereik, wer
kingssfeer en vrijheid van handelen zijn
elementen die de kwaliteit van het be
stuur verhogen. De democratische pro
cedures zijn in beginsel remmende en
corrigerende factoren en hoewel de
waarde van deze maatstaven overigens
onbetwist is, dient men toch deze waar
den niet te overtrekken in die zin dat door
devolksvertegenwoordiging zoveel meer
greep op bijvoorbeeld P.T.T. dan N.S. zou
zijn.
