integraal en/of funktioneel bestuur een afweging
144
De verantwoording achteraf is bij beide
activiteiten het belangrijkste. De com
plexiteit van het maatschappelijk gebeu
ren en de uitdijende rol van de overheid in
dit geheel doet een zware aanslag op de
kwaliteit van het bestuurlijk handelen.
De bestaande structuren en de gefixeerde
bevoegdheden zijn in een aantal gevallen
ontoereikend om bestuurlijke krachtsin
spanning van niveau te bereiken.
Met de Raad voor de Territoriale Decen
tralisatie kan men het eens zijn dat in
principe integraal bestuur de voorkeur
verdient, toch vraag ik me af of er niet
gevallen aanwezig kunnen zijn die die
functionele aanpak verdienen.
Voor de functionele aanpak pleiten:
- zeer sterke taakgerichtheid
- grotere deskundigheid en specialisatie
in apparaat en bestuurders (generale
functie ontbreekt) vaak zelfs affiniteit
t.a.v. dit speciale gebeuren - financiële
gestie is als regel groter, 'afgezonderd
vermogen' en zelfstandig exploitatie
budget.
- functioneel bestuur tussen verschil
lende bestuurslagen kan de horizontale
gelaagdheid (verticale integratie) door
breken.
- functionele bestuursvorm behoeft niet
territoriaal gebonden te zijn (zie haven
schap, zie werkgebied gem. regelingen)
waar anders het probleem van de gren
zen zich duidelijk manifesteert (grenso
verschrijdende taken, boven gemeente
lijke belangen) is dit in concreto voor het
functioneel bestuur geen belemmering,
'geografische doelmatigheid'. Het is op
vallend,. dat het voornemen om te komen
tot reorganisatie van het binnenlands be
stuur voorbijgaat aan de noodzaak om
bestaande activiteiten in een gemeen
schappelijke regeling tussen provincies
nieuwe stijl onder te brengen.
Uit het voorgaande volgt ook de meer
flexibele bestuursvorm die functionaliteit
met zich mee brengt; binnen de marge
van de doelstelling kan hier heel wat ge
beuren, terwijl binnen een territoriale
eenheid veelal een duidelijke afbakening
is tussen de verschillende (ambtelijke)
diensten die ook weer niet zo geïnte
greerd bezig zijn als regel.
Dienstverlening t.b.v. het publiek is als
regel sneller en herkenbaarder (vgl. am-
1 bulancediensten).
I Na de lofzang op het sectorale, functio-
l nele bestuur, tot slot aandacht voor de al
dan niet terecht geopperde bezwaren.
Twee belangrijke elementen wil ik nog
behandelen, n.l. dat:
- de intersectorale coördinatie het best
verzekerd zou zijn, zodat op dit niveau het
beste de afweging kan plaatsvinden van
de problemen, waar het bestuur zich voor
gesteld ziet.
Maar: de afwegingstechnieken ontbre
ken vaak en de beslissingen zijn niet zel
den ad hoe.
Afwegen kan niet, zegt Terlouw. Dat kan
alleen bij gelijke grootheden. Politieke
beslissingen worden emotioneel en ad
hoe genomen.
Bovendien, ook een integraal bestuur
wordt door diensten en afdelingen die
functioneel te werk gaan voorbereid. En
de sterke bestuurder zal in een college,
met zijn 'departement' ongetwijfeld zijn
sectorale belangen zwaar laten wegen;
vrijwel zeker te zwaar!
- De democratische besluitvorming
komt beter tot zijn recht.
Er is een directe band met de volksverte
genwoordigers en een directe verant
woording van het dagelijks bestuur. For
meel is dit juist. Dat neemt niet weg dat
een aantal zaken in het integraal bestuur
ook behandeld en afgedaan worden zon
der dat het vertegenwoordigend lichaam
er aan te pas komt.
Bovendien moet niet uit het oog worden
verloren, dat de functionele bestuurders
vrijwel altijd in zijn integrale positie ver
antwoording schuldig is voor zijn beleid
in het functioneel orgaan. Dit is een indi
recte verantwoording, doch wel degelijk
waar te maken!
De integratie van functioneel en integraal
bestuur.
Het is een misverstand te menen, dat er
geen relaties bestaan tussen de ge
noemde vormen van bestuur.
In de realiteit van het bestuursgebeuren
lopen de zaken door elkaar en niet in de
betekenis dat het een soepje wordt. Vaak
zijn er personele en financiële verbindin
gen tussen het algemeen en functioneel
bestuur.
Door middel van budgetten en (binden
de) plannen vindt een grensafbakening
plaats tussen de werkgebieden en de
daarin gelegen bestuursverantwoorde-
lijkheid.
De verantwoordelijkheid van de betrok
ken bestuurders is in feite een aangele
genheid die langs een omweg tot gelding
komt. Het is beslist onjuist te stellen dat
de democratische controle bij het func
tioneel bestuur ontbreekt. Wel is het zo
dat in veel gevallen vanuit de democrati
sche organen een aanwijzing of delegatie
aan bepaalde bestuurders geschiedt,
doch deze kunnen te allen tijde ter ver
antwoording worden geroepen. Deze re
laties moet men bij de constructie van
functionele organen steeds inbouwen en
zo nodig ook gebruiken. Het feit dat ge
meenteraden klagen over de beslis
singsmacht van een aantal burgemees
ters samengebracht in het bestuur van
een gemeenschappelijke regeling is niet
een gevolg van het feit dat er geen demo
cratische controle gerealiseerd kan wor
den, maar omdat men zelf deze personen
daarin benoemd heeft. Wil men ten op
zichte van deze bestuurders geen gebruik
maken van de verantwoordingsmoge-
lijkheden, dan ware het beter om wet
houders te benoemen, waarvoor een
duidelijke afhankelijkheid van de raad in
de gemeentewet verankerd is. Men kan ze
wegsturen!
Overigens zou ook aan de collectieve ver
antwoordelijkheid van het college van b.
en w. in dit soort zaken meer aandacht
kunnen worden besteed en kan ook de
burgemeester van zijn functie in de ge
meenschappelijke regeling worden ont
heven. Uit het voorgaande volgt dat het
zaak is voor de vertegenwoordigende li
chamen attent te zijn op de verantwoor
dingsplicht bij de besturen van functio
nele organen.
CONCLUSIES
Er is plaats in ons bestuursstelsel voor
functionele organen.
Functionele organen kunnen een middel
zijn tot grote bestuurlijke kwaliteit. Met
name op gebieden, waarop een bestuur
lijke inspanning van formaat gevraagd
wordt, kan het functioneel bestuur de
aangewezen vorm zijn.
Functionele organen kunnen een rol van
betekenis spelen in het participatie
proces van de burger. De mogelijkheden
hiervoor zijn aanwezig en dienen te wor
den benut, opdat geconcentreerde macht
wordt tegengegaan.
De democratische controle van bestuur
ders van functionele organen kan tot zijn
recht komen, mits de voorwaarden hier
voor worden geschapen en de relaties
door de lichamen die tot instelling over
gaan in het oog worden gehouden.
Toepassing van functioneel bestuur ver
groot de mogelijkheden van slagvaardig
heid, efficiency en effectiviteit van het be
stuurlijk optreden. Territoriale begren-
