FUNKTIONEEL OF INTEGRAAL
BESTUUR?
mr. J. J. van der Wee
advocaat en procureur,
buiten-universitair lid
universiteitsbestuur
Wat verstaan wij onder integraal bestuur
en onder functioneel bestuur? Met func
tioneel bestuur kan worden aangeduid die
vorm van bestuur waarin uit de totaliteit
van de bestuursfuncties een bepaald, sa
menhangend deel wordt uitgesneden en
ter verzorging toevertrouwd aan een des
kundig orgaan1): een dienst, een orgaan
ex art. 61 Gemeentewet, een orgaan
krachtens een gemeenschappelijke rege
ling, een Waterschap, enz. (één en ander
omvat zowel de functionele decentralisa
tie als de deconcentratie.)
Integraal bestuur is dan het bestuur waar
deze losmaking niet is geschied en waar
dus de belangenafweging en besluitvor
ming op een geïntegreerde wijze kunnen
plaatsvinden. Overigens zijn er functione
le vormen die zich zeer wel laten inpassen
in een geïntegreerde vorm van bestuur,
zoals wij aan het eind zullen zien. En in
laatste instantie opereert ook het functio
neel bestuur niet „autonoom", maar altijd
in relatie tot zij n „omgeving".
S.O. van Poelje spreekt van algemeen be
stuur en facetbestuur.2) Ik zal mij aan de
titel van de inleiding houden, al had wat
mij betreft zoals uit het volgende zal
blijken het integraal bestuur voorop
mogen staan.
Aanstonds zal duidelijk zijn het lijkt
geen bewijs te behoeven dat het eigen
lijk niet gaat om of-of. Met veel kwade wil
kan men de formulering van het onder
werp misleidend noemen, en met meer
recht provocerend. Dat is niet erg bij een
inleiding waar men zich overigens gaar
ne tegengestelde standpunten laat op
dringen. Maar de bonte werkelijkheid is zo
dat een zuiver integraal of een zuiver func
tioneel bestuur niet goed denkbaar zijn.
O.a. Engeland had vooral vroeger een
althans relatief sterk functioneel getint
bestuur.3) Ons eigen bestuur was vroeger
in de tijd van meer eenvoud en meer
overzichtelijkheid vermoedelijk veel
integraler" dan nu.
Heden ten dage zal niemand om de
twee uitersten maar te noemen stellen
dat bestuur uitsluitend functioneel moet
zijn het zou van onze geijkte bestuurs
lagen niet veel doen overblijven en
niemand zal stellen dat bestuur alleen
maar integraal moet zijn, dat zou in extre
me vorm zelfs betekenen dat SER en NS
zouden hebben te verdwijnen.
Het gaat dus om meer of minder, niet om
'of-of. De vraag is: waar moet de grens ge
trokken worden, waar legt men het ac
cent, of zelfs, zoals wij straks zullen zien,
wie wordt belast met de bewijslast?
Het ligt voor de hand, naar criteria te zoe
ken om deze grens te trekken. Daaraan
doet niet af de erkenning van het feit dat
een steeds voortschrijdende grotere diffe
rentiatie steeds meer mogelijkheden voor
„functionalisering" opent. Daar staan juist
andere ontwikkelingen tegenover die de
behoefte aan integratie onderstrepen,
zelfs in vertikale zin (complementair be
stuur).
Genoemde criteria zou ik zonder volle
digheid te pretenderen willen zoeken
bij wat in de literatuur te boek staat als be-
stuursmaatstaven: die maatstaven waar
aan het bestuur qua inrichting en qua wer
king behoort te voldoen, wil het zijn doel
einden zo goed mogelijk kunnen bereiken
(effectiviteit). Daarmee is tegelijk aange
geven dat er een relatie tussen deze maat
staven en de doeleinden van openbaar be
stuur bestaat. Het is dus geen overbodige
luxe eerst te trachten iets over deze doel
stellingen te zeggen. (Dit neemt overigens
niet weg dat de maatstaven naar het mij
voorkomt ook gedeeltelijk zijn te ontlenen
aan een meer „neutrale" sfeer, los van
(beleids)doelstellingen.
Als hoofddoelstelling van openbaar be
stuur zou heden ten dage voor onze sa
menleving kunnen gelden ik neem een
der vele mogelijke citaten „een voor de
burger goed, gezond en gelukkig leven
mogelijk te maken" (IBW-eindrapport -2-,
blz. 39). 51
De formulering van deze hoofddoelstelling
is duidelijk tijdgebonden en inhaerent aan
waarde-oordelen. Een voor alle tijden gel
dende doelstelling is niet te formuleren.
Daarvan afgeleide doelstellingen (tussen
doelen, subdoelstellingen) zijn te be
schouwen als middelen of tussenstadia
om de hoofddoelstelling te effectueren6).
Het is niet mogelijk binnen het bestek van
deze korte inleiding daarop dieper in te
gaan. Voldoende is de vaststelling dat een
variëteit van (sub)doelstellingen is op te
stellen. Hetzelfde is het geval met de be-
stuursmaatstaven. Ook deze zijn ge
zien hun relatie tot de doelstellingen
niet voor altijd geldig. Een extreem voor
beeld: de nationaal-socialistische staat,
welks hoofddoelstelling in oorlogvoeren of
wereldverovering zou kunnen worden te
ruggevonden, zal andere bestuursmaat-
staven laten zien dan onze democratische
samenleving die een welzij nselement in de
definitie van bestuursdoeleinden heeft in
gevoerd: hiërarchisch getinte tegenover
democratisch getinte bestuursmaatsta-
ven. Vergelijk ook: verzorgingsstaat te
genover staatsonthquding.
In de laatste jaren zijn nogal wat pogingen
gedaan om bestuursmaatstaven voor ons
openbaar bestuur te definiëren. Aan
Brasz") ontleen ik de volgende, voorname
lijk betrekking hebbende op lagere be
stuurslagen:
eenvoud en eenheid stelselmatigheid
van besluitvorming optimale omvang
van bestuursdiensten goede persoon
lijke verhoudingen tussen gezagsdragers
en bevolking toegankelijkheid van het
bestuur veelzijdigheid van taken.
Naar algemeen wordt aangenomen zal
nog veel onderzoek op dit terrein moeten
gebeuren. De opsomming van Brasz lijkt
voor aanvulling vatbaar. Het is de vraag of
deskundigheid niet een gelijkwaardige
plaats in de rij mag hebben. Democrati
sche structuur en besluitvorming lijken
daarin ook thuis te horen, al worden deze
door een enkel element in genoemde op
somming gedeeltelijk al gesuggereerd.
Hetzelfde geldt voor de doelmatigheid (ef
ficiëntie, niet te verwarren met effectivi
teit).9 De vraag is ook of een zekere snel
heid van besluitvorming niet een criterium
moet zijn. En naast dit alles zijn er natuur
lijk imponderabilia zoals levende tradities
e.d., die wellicht niet als maatstaf doch
wel als „gewicht" kunnen worden aange
merkt, en staatsrechtelijke gegevenheden
als bij ons de gedecentraliseerde een
heidsstaat.
Wanneer wij nu de vormen van integraal
of functioneel bestuur gaan toetsen aan
de aldus uitgebreide (doch geen weten
schappelijkheid pretenderende) rij van
maatstaven kunnen wij trachten tot enke
le uiteraard zeer voorlopige en met
voorbehoud omklede conclusies te ko
men.
Daarbij dienen wij ons echter te realiseren
dat ook het aan elk der bestuursmaatsta
ven toe te kennen gewicht verband houdt
met waarde-oordelen.
Het komt mij voor dat bij integraal be
stuur het beste tot hun recht komen de
maatstaven: eenvoud en eenheid stel
selmatigheid van besluitvorming veel
zijdigheid van taken democratische
structuur en besluitvorming.
Het lijkt duidelijk dat eenvoud en eenheid
zomede veelzijdigheid van taken het
meest gebaat zijn bij een integrale vorm
van bestuur, waar zo weinig mogelijk
aparte eenheden aparte taken behartigen.
Hetzelfde kan m.i. ook gezegd worden
van de stelselmatigheid van besluitvor
ming. Deze veronderstelt immers juist een
systematische afweging van bestuursprio-
riteiten onderling. Integrale planning ver-
