funktioneel of integraal bestuur?
147
onderstelt een dergelijke afweging. En
planning is een soms overschat maar m.i.
toch ook soms onderschat middel om een
einde te maken aan de ad hoc-wijze van
besturen, zonder de onderlinge afweging,
die te lang opgeld gedaan heeft.10)
Hetzelfde durf ik ook te beweren van de
maatstaf: democratische structuur en be
sluitvorming. In de eerste plaats zijn de in
tegrale bestuursvormen qua .beman
ning" veelal democratischer, en zeker in
meer directe zin democratisch, samenge
steld. In de tweede plaats: als het bij deze
maatstaf gaat om reële invloed van de
burger dan geloof ik dat die invloed reëler
is naarmate men toekomt aan een werke
lijke afweging van prioriteiten. Ik wil de
wenselijkheid en het belang van democra
tische invloed bij functionele bestuursvor
men geenszins kleineren, maar toch vast
stellen dat het nog maar de vraag is in
hoeverre die invloed wezenlijk is, als we er
vanuit gaan dat het opknippen in deelter
reinen uiteindelijk een zekere stuurloos
heid kan bevorderen.
Ik wil dat echter niet zwart-wit zien. Op
vallend is wel dat met name in vele ge
meenteraden de integrale benadering (be
leidsnota's planning, GGBS, enz.) steeds
meer belangstelling krijgt.1'
Andere maatstaven komen in het functio
nele concept beter tot hun recht: onge
twijfeld de optimale omvang van be
stuursdiensten. Als men deze per be
stuurstaak kan aangeven, kan van deze
maatstaf op zichzelf een optimum worden
verwacht. Wil men die optimale omvang
op het geïntegreerde vlak betrekken dan
komt men in ernstige moeilijkheden, ge
tuige de discussies over 11, 24, 26, 44,
enz. provincies en/of gewesten.
Ook de deskundigheid kan, soms, in het
functionele concept beter aan haar trek
ken komen. Dan kan evenwel het gevaar
dreigen van een zekere technocratisering,
met grote deskundigheid op een klein
deelterrein die het zicht op het geheel be
neemt. Er zijn in het recente bestuursver-
leden voorbeelden voor het grijpen, waar
algemeen" bestuur gelukkig nog een
correctie op „technocratisch" bestuur kan
aanbrengen, wat trouwens ook met politi
sering te maken heeft. Dit betekent, dat
over deze maatstaf, althans haar beteke
nis, genuanceerd kan worden gedacht.
Nog andere maatstaven zijn in het kader
van een toetsing van beide bestuursvor
men wellicht wat minder gemakkelijk te
beoordelen of ten dele als „neutraal" aan
te merken. Snelheid behoeft bij functio
neel bestuur niet altijd groterte zijn, even
min de doelmatigheid (die trouwens ten
dele in reeds eerder genoemde maatsta
ven ligt opgesloten).
Snelheid hoeft zeker niet altijd een door
slaggevende factor te zijn (ook uit de Oos-
terschelde-affaire kan iets goeds voortko
men). Goede persoonlijke verhoudingen
en toegankelijkheid voor zover niet op
gaande in het democratisch beginsel
zijn wellicht ook betrekkelijk neutraal, al is
het mogelijk bij dit laatste aan te tekenen
dat onoverzichtelijkheid toegankelijkheid
niet bevordert.
Zijn nu conclusies mogelijk? In elk geval
geen stellige. Daarvoor zou veel meer on
derzoek nodig zijn. Het gaat slechts om
een aanduiding. Ik zou zeker durven pone
ren dat een keuze afhankelijk is (mede)
van een waarde-oordeel, dat ook dan van
geval tot geval moet worden bekeken
voor welke vorm van bestuur een bepaal
de sector zich het beste leent, en dat naar
mijn persoonlijke mening de maatstaven
die tenderen naar eenvoud, eenheid en
zicht op „het grote geheel", extra zwaarte
moeten hebben, in een samenleving die
naast grotere communicatiemogelijkhe
den en kleinere afstanden toch ook wel
tendenties heeft naar opsplitsing, zo niet
ontbinding, in onderdelen. Ik zou dan ook
menen dat de bewijslast voor de nood
zaak van functioneel bestuur rust op de
„functionalisten". Met name daar, waar
een grote mate van specifieke deskundig
heid zich toch wel erg overheersend als
noodzaak aandient, zou naar mijn mening
(ondanks het hierboven gesignaleerde ge
vaar) voor functionele bestuursvormen te
pleiten zijn. Ook dan blijven echter tus
senvormen mogelijk, die het verband met
het integraal bestuur niet geheel lossnij
den. Dit zal met name het geval zijn waar
functionele bestuursvormen ingebed zijn
in de stroom van een integrale bestuurs
laag, b.v. door personele unies, factoren
van staatsrechtelijke en/of financiële aard
en omgevings-invloeden.
Wat meer concreet aangeduid zou ik dan
de volgende samenvatting voor onze hui
dige situatie willen geven:
1. Door een autonome voortschrijdende
ontwikkeling in de richting van meer spe
cialisatie en differentiatie en daardoor
„functionalisering" is het zoeken naar in
tegrale bestuursvormen als tegenwicht
geboden.
2. In het algemeen verdienen deze laatste
de voorkeur boven functionele vormen,
welke voorkeur ontleend kan worden aan
een toetsing aan bestuursmaatstaven. De
ze bestuursmaatstaven zijn op hun beurt
(mede) ontleend aan de doelstellingen van
het openbaar bestuur.
3. Desondanks blijven functionele be
stuursvormen onmisbaar; hun noodzaak
zal, in het licht van het sub 2 gestelde,
voor elke categorie van bestuurlijke situa
ties moeten worden aangetoond.
4. Met name zal de noodzaak resp. wen
selijkheid van functionele bestuursvormen
meer voor de hand liggen naarmate:
a. specifieke deskundigheid en specialisa
tie meer op de voorgrond (dienen te) tre
den;
b. de band met het integraal bestuur be
ter in stand gebleven is, c.q. blijft, hetgeen
langs zeer verschillende wegen kan wor
den bereikt.
Het zou in het licht van deze voorzichtige
conclusies de moeite waard zijn om na te
gaan (als jurist kan ik deze opmerking niet
onderdrukken) of de in omvang voort
schrijdende rechterlijke toetsing van over
heidshandelen (vgl. o.m. Wet AROB) ter
bescherming van de burger om wie het
tenslotte gaat, ook niet via de zg. be
ginselen van behoorlijk bestuur de weg
wijst naar een evenwichtig, afgewogen,
dus zoveel mogelijk „integraal" bestuur.
Tot slot nog enige voorbeelden:
1. Functionele commissies ex art. 61 Ge
meentewet: deze worden niet volledig
„uitgesneden" uit het integraal bestuur; ik
zie dezedan ook niet als typische inbreuken
op integraal bestuur; te meer wegens de
vaak kleine schaal waardoor de „greep" be
houden blijft, en het vaak adviserend ka
rakter. M.m. geldt dit ook voor vele
„diensten".
2. Gemeenschappelijke regelingen: deze
zijn zo veel mogelijk te vervangen door de
nieuwe provinciale conceptie; het con
cept-ontwerp WRBB geeft in dit opzicht
duidelijk blijk van een „integratie" bena
dering.
3. Pregewesten: zij ondersteunen mijn
stelling; het bestuurlijke leven is sterker
dan de (juridische) leer in die zin dat
wellicht in strijd met de Wet Gemeen
schappelijke Regelingen de bestuurs
praktijk hier duidelijk de behoefte de
monstreert aan integrale vormen.
4. Waterschappen: dit lijkt mij een terrein
